1. Ticarette liberalizasyonun ardından özel yatırımlar ve
ihracatta patlama 1980’lerde Türkiye’nin hızla büyümesine yardımcı
oldu. Ne var ki altyapıya kamu yatırımları ile, devlet memurlar için
yüksek emekli maaşları ve büyük tarım sübvansiyonları gibi popülist
politikaların karışımı zamanla kamu hesaplarında dengesizliğe ve
yüksek enflasyona neden oldu. 1993 ve 2004 yılları arasında
ekonomik büyüme çok değişken oldu.. Birbirini izleyen güçsüz
koalisyon hükümetleri büyüme ve istikrar için gerekli önlemleri
üstlenmek için gereken konsensüsü gerçekleştiremedi. 1994, 1999 ve
2001 yılarındaki mali krizler ancak yeni vergiler veya harcamalarda
GSMH’nin yüzde 5’i tutarında kesintilerle stabilize olabildi. 1999
yılında, temelde yatan bazı yapısal sorunları ele almak için
girişimlerde bulunuldu, ancak bunlar yetersizdi. 2001’deki ek
reformlar dengeyi sarstı ve 2002’deki seçimlerle birlikte, on yıldan
uzun bir süre sonra ilk kez bir çoğunluk hükümleri başa gelerek
Türkiye’yi daha faza ekonomi istikrar yoluna sokmuş görünmektedir.
2. Bu dönemde Banka’nın programı genel hatlarıyla dört
dayanağa sahiptir: makroekonomik yönetim; mali sektörü ve
altyapıyı da kapsayan büyüme, rekabet gücü ve üretkenlik,
yoksulluğun azaltılması ve doğal kaynakların yönetimi. Banka’nın
programın başlıca özellikleri şöyledir:
a. 1993 ve 2004 yıları arasında, Banka esas olarak Türkiye’nin,
büyümenin sürmesi ve yoksulluğun azaltılması için zorunlu
olarak nitelenen makroekonomik sürdürülebilirlik için gerekli
reformları uygulamasına yardım etmek konusunda
odaklanmıştır. Bu reformlar dört alanı kapsamıştır: birinci
olarak, kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT’ler) bütün
açıklarının azaltılması; ikinci olarak, tarım girdi
sübvansiyonlarını ve fiyat desteklerinin kaldırılması; üçüncü
olarak, artan emeklilik sistemi açığının kontrol altına alınması;
ve dördüncü olarak, dönemin büyük çoğunda Hükümet
harcamalarına bütçe dışı fon sağlamak için kullanılan Devlet
Bankalarının borç ödeme kabiliyetinin sağlanması.
b. Dönemin ilk yarısında, Banka birbirini izleyen koalisyon
Hükümetleri ile bu konularda bir diyalog sürdürememiştir.
1994 mali krizinin ardından, uyarlama kredileri kısa süre
tartışılmış ama hızlı düzelme olunca, Hükümet bunu devam
ettirmemeye karar vermiştir. Banka kredi fırsatları aramayı
sürdürmüş, ama devam eden portföylerde performans çok
zayıf kalmış ve borç verme 1998’de kadar hızla düşmüştür.
Yetkililerin ilgisizliği ve, yoksulluk ve bölgesel kalkınma gibi
siyasal bakımdan hassas olarak nitelenen Banka analiz
konularına ilişkin tereddütleri nedeniyle, çok az kayıtlı
ekonomi ve sektör analizi yapılmıştır.
c. Dönemin ikinci yarısında daha yakın bir diyalog
sürdürülmüş, Banka’nın desantralizasyon ve karar yetkisini
Ankara’ya vermesi ve Ülke Ofisinin program izleme ve
uygulamadaki rolünün arttırılması dahil, Türkiye’ye ilişkin
yönetsel odak derinleştirilmiştir. Mali krize ve 1999 depremine
yanı olarak, özellikle 2001 krizinden sonra uygulanan
programların desteklenmesi ile Banka’nın desteği belirgin
biçimde artmıştır. Banka’nın desteğinin artması yapısal
dengesizlikleri şu yollardan ele almaya yönelik önlemlerle
ilişkilidir: birinci olarak, bütçe dışı harcamaların bütçeye dahil
edilmesi; ikinci olarak, özelleştirme programının
hızlandırılması ve KİT’ler üzerindeki bütçe sınırlamalarının
sertleştirilmesi tarım girdi sübvansiyonlarını ve fiyat
desteklerinin kaldırılması; üçüncü olarak, tarım destek
fiyatları ve girdi sübvansiyonlarının büyük ölçüde azaltılması;
ve son olarak, Devlet Bankalarının yeniden
sermayelendirilmesi. Emekli maaşları ile ilgili olarak, 1999’da
açığı kapatmak için bazı önlemler alınmakla birlikte, bunlar
yetersiz kalmış ve emekli sistemindeki açık o tarihten bu yana
ciddi olarak artmıştır. Bu, Banka’nın yapısal reformlar
konusunda Hükümet ile diyalogunda merkezi bir konudur.
d. Makroekonomik istikrara desteğe ek olarak, Banka,
Türkiye’nin büyüme, rekabet gücü ve üretkenlik ile ilgili daha
geniş çaplı sorunları ele almasına da yardımcı olmuştur. Mali
sektörün derinleştirilmesi, genel olarak altyapının ve özellikle
enerji sektörünün verimliliğinin arttırılması ve özellikle,
dönemin sonlarında, AB üyeliği müzakerelerinin
yoğunlaşması ile, Türkiye’nin hem etkin biçimde rekabet
edebilmek için gerekli teknolojik temelin geliştirilmesi hem de
iç ve dış dorudan yatırımlar için yatırım iklimini iyileştirecek
yönetişim ve yolsuzlukla mücadele programlarında
Türkiye’ye yardım üzerinde odaklanıldı.
e. Banka ayrıca, CAE döneminin sonraki bölümünde yoksulluğun
azaltılması ve sosyal kalkınmaya, uyarlama operasyonlarının
tasarımı, özel projeler ve sektör çalışmaları ile destek verdi.
Türkiye’de aşırı yoksulluk az olmakla birlikte, esas olarak
doğuda ve büyük şehirlerdeki göçmenler arasında
yoğunlaşmış, önemli büyüklükte geniş bir yoksulluk kategorisi
mevcuttu. Banka tarafından desteklenen programlar sağlık
standartlarını iyileştirmeye, yoksullar için eğitim fırsatlarını
yaygınlaştırmaya ve en çok ihtiyacı olan ailelere nakit yardım
sağlamaya çalıştı. 1997’de Türk Hükümeti zorunlu eğitimi beş
yıldan sekiz yıla çıkartarak önemli bir inisiyatif başlattı ve
Banka programını bu değişikliği destekleyecek şekilde
düzenledi.
f. Banka bazı ciddi çevre sorunlarında Türkiye ile sadece sınırlı
bir angajmana girmiş, yine de Türkiye’de muhtemel doğal
afetler için erken uyarı ve sonrasında yönetim kapasitesinin
güçlendirilmesine yardımcı olmuştur.
Program Sonuçları
3. Bretton Woods Kurumları hep birlikte, Türkiye ekonomisinin
döngüsünü desteklemede kilit rol oynamıştır. Türkiye’nin ekonomiyi
istikrara kavuşturma ve bazı uzun süredir devam eden yapısal
sorunlarla ilgilenmedeki başarısı CAR dönemi boyunca en önemli
kazanımdır. Enflasyon 2004 yılı sonuna doğru tek haneli rakamlara
inmiş ve büyüme de 2002 ile 2004 arasında ortalama yaklaşık yüzde 7-
8 seviyesinde gerçekleşmiştir. Reform yapma iradesi sonunda ortaya
çıktığında, birçok durumda Hükümler programını Banka'nın daha
önceki yıllarda ortaya koyduğu önerileri – KİT’ler, tarım, mali sektör,
enerji ve hatta emeklilik (bu alanda sınırlı bir ilerleme gerçekleşmiş
olmasına karşın) - çevresinde geliştirmiştir.
4. Banka’nın büyüme, rekabet gücü ve üretkenliği destekleme
çabalarının karma sonuçları olmuştur. Yıllarda Banka tarafından
birçok kez ikaz edildikten sonra, Hükümetin nihayet tamamen
bağımsız bankacılık düzenlemeleri, enerji bir düzenleyici çerçeve
oluşturulması ve teknoloji geliştirme için altyapıda iyileştirmeleri
kabul etmesi gelecekteki büyüme için önemli koşullardır. Birçok
alanda olumlu trendler olmakla birlikte, bunların verimlilikte önemli
kazanımlara yansıma için henüz daha çok erkendir. Ancak, Türkiye
henüz benzer ülkelere özgü doğrudan yabancı yatırım düzeylerini
çekmek için gerekli yatırım iklimini oluşturmamıştır. AB’ye katılım
için müzakere konusunda anlaşmaya varılmasıyla, 2005 için DYY’de
keskin bir yükseliş öngörülmektedir, ama destekleyici önlemler
olmadan bunun sürdürülebilip sürdürülmeyeceği henüz belli
değildir. Ayrıca, ekonominin büyük bölümü büyüme için gerekli
finans akımlarından fayda sağlamanın mümkün olmadığı kayıt dışı
sektördedir. Banka dönem boyunca iş iklimi üzerinde odaklanmayı
sürdürmek için daha fazla şey yapabilirdi.
5. Sosyal kazanımlar da karma bir yapıda olmuştur. Yoksulluk
2002’ye kadar sadece biraz azaldı, ama o tarihten sonra tüketimde
önemli artış muhtemelen bunu yoksulluğun daha da azaltılmasına
dönüştürdü. 1997 yılından itibaren zorunlu ilköğretim kapsamının
arttırılması önemli olmakla birlikte, kalitenin iyileştirilmesi
gerekmektedir. Sağlık alanında başlıca kazanım bu dönemde bebek
ölüm oranının yarı yarıya azaltılmış olmasıdır. Diğer sağlık
göstergeleri, çocuk aşılama programları haricinde, genel olarak doğru
yönde olmakla birlikte daha yavaş ilerledi. İstihdam önemli bir sorun
olmayı sürdürmektedir, çalışma yaşındaki nüfusun sadece yarısı
istihdam edilmektedir ve kadınların işgücüne katılımı OECD ülkeleri
içinde en düşük düzeydedir. Türkiye’nin sosyal programlarına
Banka’nın katkısı mütevazı oldu. Bu alanlarda bazı projeler iyi
uygulanamadı ve 1990’ların sonlarına kadar Banka sosyal kalkınmayı
etkilemek için gerekli olan analitik çalışmalara gereğinden az yatırım
yaptı. Daha yakın zamanlarda, sektör çalışmaları diyalogun ve
operasyonların desteklenmesinde etkin bir rol oynadı.
6. Ankara ve İstanbul’da hava kalitesinde iyileşmeler ve yerel su
kaynağı yönetimi programları dışında, bunlar Türkiye’de çevre
yönetimi açısından “kayıp yıllar” oldu. Ne yetkililer ne de Banka bu
konulara odaklanmadı. Örneğin, dönemin ortasında geliştirilen
Ulusal Çevresel Eylem Planının etkisi fazla olmadı. Banka 1999’dan sonra afet risk etkilerinin hafifletilmesine giderek daha fazla
vurguladı, ama programın uygulamaya konulması yavaş oldu.
7. Bankanın genel programının sonuçları ılımlı ölçüde tatmin
edici olarak değerlendirilmektedir, kurumsal geliştirme etkileri
önemli ve muhtemelen sürdürülebilir görülmektedir.
8. Gelecek yıllarda, Banka Türkiye’ye yüksek düzeyde destek
sağlamayı sürdürmelidir, ama yaklaşımının yeniden düşünülmesi
gereklidir. Kamu sektörü yönetimindeki iyileşmelerle, program,
(istihdam yaratma ve yoksulluğun azaltılmasındaki rolü de dahil
olmak üzere) özel sektörün gelişmesine ve çevre yönetimine daha
fazla destek ile yeniden dengelenmelidir. Bu alanlarda, programın
uygulanmasından sorumlu kilit kuruluşların kapasitesinin
geliştirilmesine daha fazla önem verilmesi gerekmektedir. Banka, IFC
ve IEG-MIGA’nın koordine bir yaklaşımı özel sektörün gelişimine
destek açısından faydalı olacaktır, şimdiye kadar eksik olan böyle bir
yaklaşımdır. Son olarak, çevresel yönetimin iyileştirilmesi, Avrupa
Birliğine üyelik müzakerelerini yürüten Türkiye’ye Banka’nın önemli
bir destek alanı olacaktır.
Nils Fostvedt
Genel Direktör
Bağımsız Değerlendirme Grubu
Raporun tamamı